Sentencia A. 1695/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1695/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL-Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1695 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-7127.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Laboral del Circuito de Marinilla, Antioquia, y el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín, Antioquia.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

I.    ANTECEDENTES

 

1.                 El 19 de mayo de 2025, mediante apoderado judicial, el señor Reinel Puerta Castaño presentó demanda contra el Ministerio del Interior – Dirección Nacional de Bomberos Colombia y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de El Peñol, Antioquia.   La demanda se fundamentó en los siguientes hechos[1]:

 

2.                 Entre diciembre de 2004 y octubre de 2007, el demandante se desempeñó como bombero voluntario adscrito al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de El Peñol. En febrero de 2006, mientras prestaba sus servicios, el demandante sufrió una descarga eléctrica que le generó varias afectaciones de salud. Según el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, la pérdida de capacidad laboral del demandante fue del 51.3 %.

 

3.                 Por tanto, el demandante presentó un derecho de petición ante la Dirección Nacional de Bomberos Colombia para que, solidariamente con el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de El Peñol, reconociera su pensión de invalidez. En respuesta a esa solicitud, la Dirección Nacional de Bomberos Colombia informó que, según la normativa aplicable, la vinculación del personal de bomberos se hace con el respectivo cuerpo de bomberos voluntarios, por lo que este último es el competente para resolver la petición del demandante. El demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación contra la referida respuesta, frente a la cual la Dirección Nacional de Bomberos Colombia contestó que no era posible darle trámite, pues no había proferido un acto administrativo que definiera una situación jurídica, sino que se limitó a informar el marco normativo respecto a la vinculación de bomberos voluntarios.

 

4.                 El demandante presentó la misma petición ante el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de El Peñol. Ese cuerpo de bomberos voluntarios negó la solicitud porque (i) el demandante no se encontraba vinculado bajo un contrato laboral, sino que prestó sus servicios de forma voluntaria y como independiente; y (ii) el accidente habría sido consecuencia de la inobservancia de los protocolos de seguridad por parte del mismo demandante. El actor presentó recurso de reposición ante el cuerpo de bomberos, el cual confirmó la decisión adoptada.

 

5.                 Así las cosas, como pretensiones de la demanda, el demandante solicitó que se declarara la nulidad de los actos administrativos proferidos por las demandadas, en los que se negó el reconocimiento de la pensión de invalidez a su favor. A título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó que se condenara solidariamente a las demandadas para que reconocieran su pensión de invalidez, con el pago del retroactivo y los intereses moratorios[2].

 

6.                 Mediante auto del 24 de julio de 2025, el Juzgado 001 Civil Laboral del Circuito de Marinilla, Antioquia, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El despacho judicial señaló que, según el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas relacionadas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y a la seguridad social de los servidores, cuando el régimen sea administrado por una persona de derecho público. La jueza también citó el numeral 2 del artículo 134-B del CPACA, que establece la competencia de los jueces administrativos para conocer en primera instancia los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se controvierten actos administrativos de carácter laboral expedidos por entidades públicas del orden nacional[3].

 

7.                 El 22 de agosto de 2025, el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín rechazó su competencia, propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[4]. El despacho aclaró que el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de El Peñol es una entidad de carácter privado, por lo que la competencia para conocer la demanda les corresponde a los jueces laborales ordinarios. Como sustento de lo anterior, el juzgado citó el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), según el cual los conflictos relativos a los contratos de trabajo o las obligaciones derivadas de la relación laboral y el sistema de seguridad social, por regla general, corresponden a la jurisdicción laboral ordinaria. La jueza también citó un auto de la Corte Constitucional -aunque no identificó la providencia[5]- en el que se dispuso que:

 

“la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso promovido por un trabajador del sector privado para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, este no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 para asignarle la competencia a la jurisdicción contencioso-administrativa”[6].

 

8.                 El asunto fue enviado a la Corte Constitucional el 29 de agosto de 2025 y repartido al despacho de la magistrada ponente el 7 de octubre de 2025. Luego, el expediente fue allegado al despacho ponente el 8 de octubre del mismo año^[7].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política^[8].

 

2.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.             Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones^[9]: (i) el presupuesto subjetivo[10]; (ii) el presupuesto objetivo[11] y (iii) el presupuesto normativo[12]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se expone en el siguiente cuadro:

 

Tabla única. Acreditación de los elementos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones

 

3.                 Naturaleza jurídica de los cuerpos de bomberos voluntarios

 

11.             La Ley 322 de 1996 creó el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y dispuso que la prevención y control de incendios u otras calamidades a cargo de las instituciones bomberiles es un servicio público esencial[13]. La prestación de ese servicio está a cargo del Estado y puede realizarse de forma directa, por medio de los cuerpos de bomberos oficiales, que son creados por los concejos distritales o municipales; o bien de forma indirecta, a través de la contratación con cuerpos de bomberos voluntarios. A su vez, los cuerpos de bomberos voluntarios son asociaciones cívicas, sin ánimo de lucro, de utilidad común, con personería jurídica y de naturaleza privada[14].

 

12.             El régimen disciplinario de los bomberos fue reglamentado en el Decreto 953 de 1997. En ese decreto se contemplaron algunas diferencias respecto a los bomberos que pertenecen a cuerpos oficiales y los que hacen parte de cuerpos voluntarios. A los primeros les correspondió crear una oficina de control interno y se les hizo extensivo el procedimiento señalado en el Código Único Disciplinario, aplicable a los funcionarios públicos. En cambio, a los bomberos voluntarios les aplican únicamente los derechos, deberes, prohibiciones e inhabilidades previstos en el referido decreto y se ordenó la creación de un Tribunal Disciplinario Permanente que adelante las investigaciones contra estos últimos.

 

13.             En el Concepto 1494 de 2003, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló que las personas vinculadas a los cuerpos de bomberos voluntarios, aunque desarrollan un servicio público no ejercen funciones públicas asignadas por la ley. Por tanto, los bomberos voluntarios son particulares que no ejercen funciones públicas y a los que, en consecuencia, no les aplica el Código Único Disciplinario. En sentido similar, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha entendido que la vinculación de los integrantes a los cuerpos de bomberos voluntarios se realiza a través del voluntariado y según las condiciones de admisión y retiro previstas en los estatutos de cada cuerpo de bomberos[15].

 

14.             Por otro lado, la Ley 720 de 2001 promueve y regula la acción voluntaria de los ciudadanos y definió que los voluntarios son las personas naturales que, de forma libre y responsable, sin remuneración alguna, ofrecen su tiempo, trabajo y talento para un fin de bien común, ya sea por medio de organizaciones públicas, privadas o de forma independiente[16]. Posteriormente, la Ley 1505 de 2012 creó el Subsistema Nacional de Voluntarios de Primera Respuesta, el cual está integrado por, entre otros, los voluntarios de los cuerpos de bomberos[17]. En esta ley se mantuvo la definición de voluntario prevista en la Ley 720 de 2001, además de consagrar estímulos e imponer deberes a los voluntarios[18].

 

15.             Finalmente, la Ley 1575 de 2012 o Ley General de Bomberos de Colombia derogó la Ley 322 de 1996 y reguló la materia. En todo caso, la Ley 1575 de 2012 mantuvo la posibilidad de que el Estado prestara directamente el servicio público a través de los cuerpos de bomberos oficiales, o mediante la contratación de cuerpos de bomberos voluntarios[19]. Frente a los últimos, reiteró que son asociaciones sin ánimo de lucro, con personería jurídica y que tienen por finalidad la prestación del servicio público de gestión integral del riesgo contra incendios[20]. La Ley 1575 de 2012 también mantuvo la división en materia disciplinaria aplicable a los bomberos, según sean oficiales o voluntarios: a los primeros les aplica el Código Disciplinario Único de los funcionarios públicos, y a los segundos el Decreto 953 de 1997, así como los estatutos del respectivo cuerpo de bomberos voluntarios[21]. Por último, la referida ley dispuso que el personal que preste su servicio a los cuerpos oficiales de bomberos se rige por un sistema específico de carrera administrativa, lo que no es aplicable a los bomberos voluntarios[22].

 

16.             A partir de lo anterior puede concluirse que las personas que se vinculan a los cuerpos de bomberos voluntarios no son servidores públicos -ya sea empleados públicos o trabajadores oficiales-, sino particulares que, por medio de una acción voluntaria, deciden hacer parte de una asociación civil, sin ánimo de lucro y de naturaleza privada para prestar un servicio público esencial, mas no una función pública propia del Estado.

 

4.                 Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria laboral en materia pensional[23]

 

17.             Según el artículo 104.4 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado, así como las controversias en materia de seguridad social de los mismos, cuando el régimen sea administrado por una persona de derecho público. En cambio, el artículo 105.4 de la misma ley dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias de naturaleza laboral que surjan entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales.

 

18.             Por otro lado, el artículo 622 del CGP y el artículo 2.4 del CPTSS disponen que la jurisdicción ordinaria laboral debe conocer los procesos relacionados con el régimen de seguridad social entre los afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea su naturaleza.

 

19.             A partir de esas normas, la Corte ha entendido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia para conocer procesos relacionados con la seguridad social cuando se trate de un empleado público, siempre que la entidad que administra la seguridad social sea de naturaleza pública. Por el contrario, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá el asunto en los demás casos, es decir, cuando (i) se trate de un trabajador privado, un trabajador oficial o un independiente, sin importar la naturaleza de la entidad pública; o (ii) cuando el demandante sea un empleado público, cuya seguridad social es administrada por una entidad de carácter privado.

 

20.             Además, esta Corporación, en el Auto 1858 de 2024, señaló que debe tenerse en cuenta (i) la naturaleza de la vinculación para el momento en el que se causa la prestación que se reclama o (ii) la naturaleza de la última vinculación, si al momento de causarse la prestación la persona se encuentra desempleada. En ese sentido, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá el asunto si al momento de cumplirse los requisitos para acceder a la prestación reclamada, el demandante era un trabajador privado, un trabajador oficial o un independiente, sin importar la naturaleza jurídica de la entidad administradora. La anterior conclusión aplicará también cuando el demandante se encuentre desempleado, pero su última vinculación haya sido, justamente, la de un trabajador privado, un trabajador oficial o un independiente[24].

 

21.             En el mismo sentido, en el Auto 1380 de 2022 este Tribunal aclaró que la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral se mantiene en los casos señalados, incluso si en la demanda se pretende la nulidad de un denominado acto administrativo. Por lo tanto, en esa ocasión se fijó como regla de decisión que:

 

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los asuntos relacionados con aspectos de seguridad social, cuando se acredite la calidad de empleado público del demandante y que la administradora del régimen aplicable es de derecho público. De lo contrario, la jurisdicción ordinaria es competente en su especialidad laboral y de seguridad social cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, con independencia de la naturaleza de la entidad administradora. En ese sentido, la naturaleza del acto que se demanda no determina la competencia para conocer de un asunto de la seguridad social”[25].

 

5.                 Caso concreto

 

22.             En el presente caso, y en aplicación de la regla de decisión adoptada en el Auto 1380 de 2022, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Lo anterior, debido a que, a partir de los elementos que obran en el expediente, no es posible encontrar acreditado, al menos preliminarmente, que el demandante era un empleado público -o que su última vinculación fuera de esa naturaleza- al momento de generarse la prestación que se reclama. Por el contrario, al revisar el dictamen de calificación de invalidez se observa que el demandante se desempeñaba como cerrajero independiente[26].

 

23.             Además, como se señaló anteriormente, su condición de bombero vinculado a un cuerpo de bomberos voluntarios no le otorga la condición de empleado público, pues para efectos de resolver el conflicto de jurisdicciones, se entiende que esa labor la asumió de forma voluntaria y respecto a una asociación civil de naturaleza privada que no ejerce funciones públicas. Lo anterior, sin importar que en la demanda se alegue la nulidad de actos administrativos y se solicite un restablecimiento del derecho, pues la naturaleza de esos actos no determina la competencia en materia de seguridad social.

 

24.             Así las cosas, este Tribunal resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Marinilla, Antioquia, conocer de la demanda presentada. La Corte ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

Regla de decisión. Reiteración del Auto 1380 de 2022. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los asuntos relacionados con aspectos de seguridad social, cuando se acredite la calidad de empleado público del demandante y que la administradora del régimen aplicable es de derecho público. De lo contrario, la jurisdicción ordinaria es competente en su especialidad laboral y de seguridad social cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, con independencia de la naturaleza de la entidad administradora. En ese sentido, la naturaleza del acto que se demanda no determina la competencia para conocer de un asunto de la seguridad social”[27].

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Laboral del Circuito de Marinilla, Antioquia, y el Juzgado 035 Administrativo del Circuito de Medellín, Antioquia, y DECLARAR que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer la demanda adelantada por el señor Reinel Puerta Castaño.

 

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7127 al Juzgado 001 Civil Laboral del Circuito de Marinilla, Antioquia, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

Presidente(a) con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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